[摘要]分析我国养老政策的核心要点,为智慧健康养老产业的发展提供借鉴与参考。首先通过量化研究的方法,梳理养老政策的主要脉络,其次通过TF-IDF算法从目标政策文件中提取高频关键词,采用共词分析对提取的高频关键词进行聚类,并针对聚类结果展开分析。最后总结了我国养老政策的几个核心类别,为养老体系建设提出了几点建议。本文高频关键词的选取采用了人工筛选的方式,可能会存在错漏;共现算法使用ochiia系数,无法区分共现中特征词的频度。

1.1 研究背景

近年来,随着工业化、信息化、智能化的不断推进,人口老龄化现象也逐渐凸显,人民群众的物质文化需求日益增长和日常生活方式的飞速转变,使得目前的智慧健康养老资源愈发难以满足人民群众、特别是老年人对于这方面的需求,养老问题逐渐成为一个急需解决的社会问题。智慧健康养老是指利用先进的物联网等信息技术手段,能够为人民群众带来智能化、物联化、个性化养老服务的新型养老模式。目前我国的健康智慧养老产业还处在初级阶段,距离发展成熟存在着相当大的距离,首先是智能化水平比较低,老年人也没有适应这种新兴的养老模式;其次是没有形成成熟的商业模式,缺乏推广与创新。这些都制约了我国智慧养老产业的健康快速发展 。

为了实现智慧养老产业健康快速发展,工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委在《智慧健康养老产业发展 行 动 计 划(2017-2020年)》中提出:“到2020年,基本形成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系。”

我国智慧健康养老产业正面临着前所未有的机遇与挑战,养老服务产业虽然核心服务对象是老年人,但随之而来的却是一个拥有勃勃生机的新型市场,把握好这次机遇,对我国拓展市场结构,实现新的经济发展模式有着重大的意义 。

1.2 研究综述

随着“互联网 + 健康医疗”的提出,智慧健康养老愈发受到学界的关注。专家学者对其的研究包括老年照护模式 、运行困境与解决对策 、标准体系建设研究、需求分析等。

然而,对于养老政策的分析成果并不多:苟欢和刘利才将我国老年服务政策划分为三个发展阶段;王莉莉梳理了我国养老政策发展历程;翟振武等人分析了中国老年化大环境下,如何设计针对大趋势、新特点的新型养老政策;胡湛和彭希哲以发展型福利为切入点,分析了养老政策如何发展转 型;官玉琴针对居家养老模式法律法规体系分析了可行性并提出了设想。然而,目前的研究主要以定性研究为主,从政策文本的角度对养老政策展开量化分析的研究并不多见。

本文从养老政策文本分析的角度,对近几年我国发布的一系列养老政策文本进行了量化分析研究,找出了我国养老政策中的重点关键词并依此绘制了养老政策高频关键词聚类树状图和多维尺度分布图。研究主要使用的工具是Excel、Matlab和SPSS。

2. 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

数据获取是进行文本分析的关键步骤。本文使用的政策文本主要来源于2013年2月至2017年11月我国政府或相关部委网站发布的关于养老、医疗、健康、保险等方面的指导意见、规划纲要、管理规范等。由于涉及养老的文本数量较多,为了保证数据质量,主要通过以下方式筛选政策文本:

(1)制定政策的主体为国家政府或全国老龄办、民政部、财政部等相关部委,地方政府及不相关部门制定的政策不纳入研究内容;

(2)在政策分类方面,选取意见、通知、规范、纲要等形式;

(3)在政策内容方面,对养老问题仅略微提及的政策不纳入研究内容,筛选的政策必须有相当的篇幅与养老、医疗、健康、保险等内容相关;

(4)由于智慧养老是一个新兴的话题,太早的养老政策并没有参考价值,所以政策的发布时间选取在最近五年里。

经过人工筛选,总共选取了106份文件。

2.2 研究方法

本文采用了定量与定性相结合的研究方法,首先从数理统计开始,对国家养老政策的时间节点、发布形式和发布主体进行系统分析,梳理出我国养老政策发展的主要脉络;随后基于TF-IDF算法抽取了106份文件的核心关键词,从关键词的角度对政策进行解读剖析;接下来选取关键词作为研究对象,使用相关工具对其进行共词分析,得出相异矩阵并依此进行聚类和多维尺度分析,对关键词作出分类及可视化展示,在此基础上定性地描述分析结果 。

3. 政策文本综合分析

3.1 发布时间

2013年以来,我国养老问题备受关注,每年仅国家层面就发布了相当数量的政策文件。由表1可以看出,近五年来我国养老政策发布主要集中在2014年、2016 年和 2017年,占了政策总数的75.4% 。其中2016年是养老政策发布最频繁的一年,仅2016年7月就发布了7项养老政策,相当于2013年全年发布政策数量的一半。

聚焦到每个月的发布数量,由图1可以看出,我国养老政策发布整体累计增长曲线比较平稳,没有爆发式增长的月份,仅在2015年发布速度略微放缓,但在2016-2017年,发布速度回到了正常水平。

3.2 发布形式

在涉及“智慧健康养老”主题的106项政策中,包括了通知、意见、纲要、规划、办法、报告等一系列发布形式,呈现出多样化的特点。根据表 2 显示,通知和意见是最普遍的两种形式,加起来占了政策总数的75.4% ,规划和纲要则占了19.8% 。通知、意见、规划和纲要4种形式占了政策文本总量的95% 以上,说明我国国家层面养老政策实施主要还是以引导为主 ,从宏观层面对养老工作进行指导和统筹,具体落实智慧健康养老还主要靠地方政府和下级部门。

3.3 发布主体

从政策发布主体角度,本文对106项养老政策按单独发文和联合发文两种形式进行统计,其中单独发文的政策一共56份(如表3 所示),联合发文的政策共50份。从表3中可以看出,我国养老政策制定的主体可以分为两

类:第一类是国务院;第二类是国务院直属机构及部门,如国务院办公厅、民政部、商务部、国家卫生计生委办公厅、人力资源和社会保障部等。

从统计结果可以看出:

(1)我国养老问题是一个复杂且影响深远的难题,各个职能部门都针对养老问题发布了相关政策,这体现了我国养老政策涉及领域较多且具有多元化的特征。

(2)国务院、国务院办公厅、民政部及国家卫生计生委办公厅是单独发文数量最多的4个发布主体,占了单独发 文 总 数 的73.2% 。由此可以看出,在养老问题上不同部门的参与程度呈现差异化,但在国务院的统筹指挥下,国务院办公厅、民政部和国家卫生计生委办公厅是解决养老问题的三个箭头,其他部门积极参与,群策群力。

(3)联合发文的政策数量非常多,占政策总数的47.2% 。如图2所示,除了单独发文外,两部门联合发布的政策最多,其中民政部和财政部、民政部和发展改革委办公厅是发布数量最多的两部门联合发布主体。 4部门及

以上联合发布的政策数量也非常可观,其中联合发布规模最大的是《关于进一步加强老年人优待工作的意见》,由全国老龄办、最高人民法院、中央宣传部、国家发展改革委、科技部、公安部、农业部等24部委联合发布。

4. 关键词提取及可视化分析

4.1 关键词提取

相对于政策文本的统计描述,对政策文本内容的分析更具有实际意义与参考价值。考虑到政策文本的特殊性,并不像学术论文本身包含关键词,所以本文采用TF-IDF算法,提取目标文本的核心关键词。

TF-IDF算法是一种用以衡量目标词条在整个文本中的重要程度的统计方法,目标词条在文本中的出现频率越高,则其权重越高;目标词条在语料库里的次数越多,则其权重越低 。本文使用的语料库是结巴分词的默认语料库。

从表5中可以看出,我国2013-2017年的养老政策的核心关键词主要集中在医疗、保险、养老服务及财政保障几方面,其中与医疗卫生相关的关键词排名都比较靠前,体现出我国养老政策的核心和重心都聚焦在医疗卫生领域。这与国家卫生计生委等13部门颁布的《“十三五”健康老龄化规划》中提出的“老年人的健康服务需求已成为“十三五”期间迫切需要解决的重要问题”相吻合,说明老年人的医疗卫生是我国养老问题的重难点与核心环节,应当把医疗卫生作为我国养老体系建设的中心任务,合理配置医疗卫生资源,进而推动智慧健康养老行业的健康发展。

4.2 可视化分析

根据得到的核心关键词,本文对106份文献重新统计,得到53个核心关键词的共现矩阵(如表6所示),其中的数值代表的是两个核心关键词共同出现在一个政策文件中的次数。

(1)养老服务体系,即聚类图中的第一类关键词,包含了财政部、民政部、政府等政策发布主体及老年人、养老院、社区、服务设施等与养老服务相关的关键词。根据此类关键词下的聚类细化,可以得出此体系下政策要点包括:养老服务业规划、新型养老服务试点、养老补助、社区养老服务模式等。

国家针对养老服务体系颁布的政策内容非常丰富,关键词数量与排名都处于领先位置,说明养老服务问题是国家解决养老问题所关注的重心。养老服务体系的核心指导性政策文件为《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》,该规划明确提出使“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”的发展目标,在传统家庭子女负责养老的基础上,鼓励老年人参与社区邻里互助养老,城乡社区定期寻访帮助困难老年人,养老服务机构结合高新技术手段切实推进养老服务创新试点,合理规划养老服务设施及公共平台建设 。

(2)社会保障体系,即聚类图中的第二类关键词,包含了养老保险、养老金、社会保障、医疗保险、缴费、救助6项,主要是关于老年人养老问题中的社会保障内容。

社会保障体系的典型指导文件为国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》,其中指出要完善养老保障体制,依托商业保险机构的专业优势和市场机制,充分利用养老保险的应用价值,从而健全养老社会保障体系,推进智慧健康养老行业顺利发展 。对比养老服务体系,社会保障体系的内容相对比较匮乏,关键词很少,同时6个关键词的排名也相对靠后,最高为养老保险,排第19名。由此可以看出,2013-2017年我国政府对老年人社会保障的重视程度不足,政策内容相对单一且政策文本中关乎社会保障的内容属于次要内容,关键词出现频率不高。

(3)医疗卫生体系,即聚类图中的第三类关键词,包含了中医药、养生、公共卫生、公立医院、诊疗、保健6项,与健康养老主题密切相关。医疗卫生体系的典型指导文件为《“十三五”健康老龄化规划》,其中指出要“健全老年医疗卫生服务体系,提高服务质量和可及性。”

要加强我国医疗卫生服务体系中关乎老年人健康医疗的体系建设,从公共卫生和公立医院出发,积极开展老年人诊疗、保健、康复等活动,建立以中医药(民族医药)为特色的智慧健康医疗产业。

与社会保障体系类似,医疗卫生体系的关键词数量也远远落后于养老服务体系,仅仅只有 6 个,但关键词平均排名相较社会保障体系更高,排名最高的关键词是第 4 名的中医药。由此可以看出,在我国养老政策体系中,医疗卫生体系是处于焦点地位的,不同于养老服务体系政策的面面俱到,医疗卫生政策聚焦于以中医药为特色的智慧健康医疗产业,并以此带动相关产业发展。

(4)发展规划体系,即聚类图中的第四类关键词,包含信息化、标准化、健康、教育、医疗、人才培养、资源配置、人工智能、互联网等一系列与养老产业发展规划相关的关键词。

发展规划体系的政策涵盖面非常广,几乎所有发布方式为规划的政策都可以归为此类。其中,智慧健康养老产业发展是体系中的核心任务。对于智慧健康养老产业如何快速稳定发展,国家在一系列政策文件中对产业作出了细分与指导。典型文件如《智慧健康养老产业发展行动计划(2017-2020年)》,其中国家明确提出了产业发展的几大方向:可穿戴设备,智能检测、监护设备等关键技术产品的研发;健康管理、信息咨询、信息化服务等智慧养老服务的完善;新型智慧健康养老平台的构建;智慧健康养老行业规范与评估体系的建立 。

发展规划体系作为仅次于养老服务体系的第二重心,面向的对象由老年人转变为智慧健康养老产业,扩大了政策的影响范围,从政策层面将养老问题的内涵扩充到整个智慧健康养老产业上。

5. 总结与建议

目前,我国智慧健康养老产业还处于初步发展阶段,但相关政策体系框架已经初见规模。从政策发布时间上看,每年都有可观数量的新政策发布,在保证数量的基础上还具有连贯性;从政策发布形式上看,基本涉及了所有常用政策类型,以通知和意见为主;从发布主体上看,国务院办公厅、民政部和国家卫生计生委办公厅牵头,各部门协同参与,共同制定养老政策。通过对我国养老政策的量化研究可以得出以下结论:

(1)随着养老问题的日渐加剧,我国政府对智慧健康养老产业的发展愈发重视,发布了一系列指导性意见与规划纲要。养老政策的发布数量近年来稳中有增,说明养老问题一直是我国社会主义现代化建设过程中的重点问题,如何科学地解决养老问题对于即将到来的老龄化社会有着极其重要的意义。

(2)我国国家层面养老政策实施以引导为主,办法、方案的政策数量占比较少,具体工作的落实还要依靠地方政府和下级部门逐级传达,各地区根据各自情况展开工作。

(3)近几年来我国养老政策主要聚焦在医疗卫生、社会保障、养老服务及发展规划四个方面,其中养老服务与发展规划两大方向是我国养老政策的两大重心,医疗卫生方面则是政策焦点。

(4)养老政策中社会保障体系存在着政策数量较少且关注程度不够的缺陷,社会保障问题作为与老年人日常生活直接相关的社会问题,理应受到更多的关注。

5.2 建议与展望

(1)政府应当明确自身在智慧健康养老体系中所处的位置与职能定位,在做好统筹规划的基础上积极地落实工作,在宏观指导的基础上更加细节化,聚焦到具体实施上。

(2)应当完善智慧健康养老体系的法律法规制度与社会保障体系,随着社会的日新月异,老旧的制度体系势必满足不了老年人日益增长的养老需求,需要及时跟进。

(3)从更多角度考虑养老问题,如对退休制度作出改革创新,调整养老问题的年龄结构,构建一体化养老服务平台,退休人员的返聘及再就业等。

(4)智慧养老领域的一个关键问题是老年人普遍存在“信息鸿沟”,对新兴的智慧养老设备和互联网平台存在使用障碍,对应的老年人养老教育及宣传引导问题也应当加入议程。

来源:信息资源管理学报,作者系南京大学信息管理学院何振宇、白枚、朱庆华。

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